地方政府性债务的新特点和应对建议

  地方政府性债务的新特点和应对建议

  一、地方政府性债务的现状

  地方性政府债务风险总体可控。根据财政部公布数据,截至2016年末,我国地方政府债务为15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,地方与中央政府债务两项合计27.33万亿元,政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。预计到2017年年底,我国政府负债率不会出现太大的变化,且存在一定举债空间。

  稳定经济增长,地方政府财政支出压力巨大。2016年全国GDP增速为6.7%,低于2015年6.9%的增速;2016年全国一般公共预算收入增速从2015年的5.8%下降到4.5%, 2017年GDP预计增长6.5%左右,经济发展发展处在爬坡过坎的阶段,局势复杂。在经济下行压力增大、财政收入增速放缓、城镇化发展增加财政支出刚性需求的背景下,地方政府偿债压力会进一步加大。一方面,我国经济发展增速放缓,财政收入增速下降;一方面,发展经济,地方政府性债务是地方经济发展的重要资金来源;一方面,地方政府还面临偿还到期债务利息的压力。

  国家对地方政府举债管理更加严格。地方政府的主要融资渠道经历了土地财政、地方融资平台、地方政府发债、PPP与产业基金,在一段时间里以一个或者几个融资渠道为主。从国务院43号文、新预算法施行,到今年年初财政部对山东等地违规担保的处置、颁布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等,国家对地方性政府债务的管理越来越严,地方政府合法举债途径有限。伴随着发展经济的压力越来越大,地方政府或被迫违规举债。

  二、目前地方政府性债务的新特点

  目前,我国地方政府性债务目前呈现以下新特点:

  (一)地方债务规模仍然比较大,形势严峻。

  根据财政部数据,截至2016年末,中国地方政府债务为15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%,加上纳入预算管理的中央政府债务为12.01万亿元,中国政府债务大概为27.33万亿元。加之我国地方政府债务中有很多未被公开的隐性债务,地方政府所背负的债务负担实际更大,整体形势较为严峻,偿债压力较大。

  (二)举债主体复杂多样。

  地方政府性债务的举债主体,除了政府部门和机构,还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等。如,今年年初财政部公布的山东省邹城市则是通过总工会向全市企事业单位职工发行信托产品集资,违法违规举债。

  (三)基础设施建设债务比重大。

  资金投向基础设施建设债务比重较大,根据统计,我国地方政府基础设施建设债务约占直接显性债务的50%以上。城投债作为基础设施建设和公共服务项目的重要资金来源,2015年城投债总供给量17193.5亿元,总偿还量8164.88亿元,净融资额为9628.62亿元;2016年城投债总发行量为24318.95亿元,总偿还量11039.62亿元,净融资额为13279.33亿元;2017年城投债偿还总量为12482亿元,城投债偿还量将到达顶峰。

  (四)违规举债现象严重。

  违法违规举债,就是法律和政策规定之外,变相举债、违法违规担保,常见方式有:融资平台公司融资、政府或者本级人大担保,内部集资举债、财政承诺还款,通过抵押政府公益资产用于举债等典型的变相融资担保等,其变相举债的手法与金融创新、融资创新、模式创新相互交织,隐蔽性强、手法多样,与复杂的金融市场密切联系,监管难度大。

  目前,地方政府违法违规举债主要表现为:

  1、利用融资平台违规举债。国发[2014]43号文件发布后,融资平台债也就是城投债发行短期出现过低谷。但随着2015年2月底银行间交易商协会放松对城投企业债务融资工具的发行条件,国家发改委于当年4、5月推出专项债券、放松对部分企业债的发行条件,城投债再次高位发行。2015年城投债共计发行1750只,发行规模17193.5亿元,仅略少于2014年。2016年监管部门对城投公司再融资政策陆续较大幅度的放松,令市场以为城投债继续享有政府隐性担保,且因当年信用债违约影响,城投债再次受到市场热捧,而且规模不断扩大,城投债总发行量达24318.95亿元。不仅如此,越来越多的城投公司进一步选择在境外发债。地方政府及其所属部门干预融资平台日常运营和市朝融资,或将公益性资产或储备土地注入融资平台公司,在境外举债融资未向债权人声明不承担政府融资职能,向融资的金融机构提供担保函、承诺函、安慰函等形式的担保,因违法违规举债可能形成政府债务。

  2、PPP模式、政府购买服务、政府基金等形成新的政府性债务。一些地方政府设立的城镇化基金、产业基金、PPP基金等,额外附加条款等变相举债。

  一些地方政府PPP项目,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目,实则是拉长版的BT,变相负债融资。

  一些地方的政府购买服务,异化成了购买建设工程,而且在PPP项目中将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任等,违法操作,新增政府债务。

  3、违规担保及其他违规举债。地方政府及其所属部门以文件、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相举债,有的金融机构在进行PPP项目融资时,仍要求政府提供担保或兜底。

  三、几点建议

  现在,我国地方政府债务管理面临的是地方经济发展的可持续性与短期融资需求的矛盾。目前的国际国内形势决定了我国既要不断发展经济,又要加强地方政府债务管理。我们认为,加强地方政府债务管理,需要做到以下几点:

  (一)严格地方性政府债务管理。

  严格落实国务院43号文规定,规范地方政府举债融资机制,坚决制止地方政府违法违规融资行为。建立地方政府债务预警机制和应急机制,平稳渡过地方政府既要发展经济又要偿还前期债务这一债务压力巨大时期;要健全地方政府债务管理制度,加强地方政府债务内控制度建设,对地方政府举债权力形成较好的制约和监督体系,提升地方政府债务管理水平。理好存量债、规范债务管理程序、降低区域性债务风险。

  (二)规范政府融资行为,堵住违规举债的后门。

  加快推进政府融资平台公司转型,规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市朝运营的国有企业、依法合规开展市朝融资。严格政府担保,禁止违规担保行为。按规定发行地方政府债券、设立政府引导基金等,实现政府融资合法合规。

  (三)完善机制,打通“明渠”。

  针对我国经济社会和政府间财政关系的基本国情,在落实国务院规定过程中,促进债务融资与地方政府事权和支出责任划分的互动,强化地方政府责任机制。要以地方政府事权和支出责任划分为基储预算管理改革为抓手,尽快完善相应制度,让专项债务和一般债务回归其本质属性,通过分类管理和市场规则打开规范举债的“明渠”,通过资本预算管理堵住变相举债的“暗道”。此外,合理利用现有的融资机制,可通过政府引导基金、政府购买服务等,发挥政府资金的引导作用。

  (四)规范和发展PPP模式。

  一方面,发展PPP模式,提升PPP模式法律规范的层级;进一步明确地方政府的责任;创新PPP模式对地方政府性存量债务的替代机制,如推行TOT、ROT等模式;打通PPP二级市场,开展PPP资产证券化等 ,拓宽PPP模式退出渠道。另一方面,规范PPP运作,依法实行规范的市朝运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。政府不利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,严禁回购、承诺最低收益、承担社会资本方的投资本金损失,不对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债,科学发展PPP模式。

  (五)规范政府购买服务。

  第一,严格按照规定范围实施政府购买服务,真正的政府购买服务首先是一种基本的公共服务,而非工程和货物,因为政府购买的内容主要分为购买工程、购买货物和服务,政府购买服务应该是基本服务,而非货物和工程,另外强政府购买服务应当纳入购买服务的指导性目录。第二,严格规范政府购买服务预算管理,坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。第三,严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资,尤其是地方政府和平台公司签订政府购买服务的合同来给地方政府进行融资。金融机构(不仅仅是银行)涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规,融资主体须配合;地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构及非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

  (六)强化对地方政府债务监督问责。

  依托财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督,强化监督、问责,力求对政府直接责任人员及地方违法违规举债提供融资的金融机构的违法违规行为“发现一起、查处一起、问责一起”,防范地方政府债务风险。加强下列事项的监督问责:

  1、地方政府是否通过发行地方政府债券以外的方式违法举借政府债务;

  2、地方政府是否违法违规提供担保、地方政府及其所属部门参与政府与社会资本合作(PPP)项目、参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,是否采用承诺回购、固定收益、损失兜底等方式,违法违规实行“明股暗债”、利益输送;

  3、融资平台公司融资行为的监督,包括对地方政府对融资平台公司注资行为监督,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;对融资平台公司融资决策监督,不允许政府及其所属部门以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债;对融资平台公司抵质押融资监督,只承担公益性项目建设或运营的融资平台公司,不得以财政性资金、政府国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行各种形式的融资等。

http://www.citicfunds.com/yVgGh/
    上一篇:国产航母下水最新消息:概念股有望爆发
    下一篇:斑马网与云财富金服战略合作 开创互联网金融